Nuevo panorama para las Fuerzas Armadas Argentinas

Perspectivas de cambio

Aviones A-4Ar de la Fuerza Aérea Argentina, una rama con notables problemas
Aviones A-4Ar de la Fuerza Aérea Argentina, una rama con notables problemas. Foto - Zona Militar

 

Nuevo panorama para las Fuerzas Armadas Argentinas

Perspectivas de cambio

 

Por Gerardo Tripolone

 

Lo que se veía venir desde hace tiempo en materia de política militar del gobierno de Mauricio Macri, finalmente se cumplió durante 2018. El 23 de julio, el presidente anunció un cambio en el rol de las Fuerzas Armadas Argentinas (FFAA). En un discurso de menos de siete minutos, postuló la necesidad de que el Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea colaboren con la seguridad interior. Al otro día se publicó en el Boletín Oficial el decreto 683/18 que modifica tres artículos del 727/06 de Néstor Kirchner (presidente de 2003-2007). Una semana después, Macri promulgó una nueva Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) derogando la de 2014. El cambio llegó. ¿Cuáles son sus alcances?

 

 

FFAA Y TERRORISMO

La argumentación del gobierno nacional, explícita en los discursos de sus principales referentes y en la DPDN, es que las FFAA deben estar preparadas para contrarrestar las amenazas del terrorismo internacional y colaborar en la lucha contra el narcotráfico.

Esta idea podía anticiparse desde la asunción de Macri a la presidencia. En su primera apertura de sesiones ordinarias ante la Asamblea Legislativa, afirmó que “Argentina puede ser parte de la solución de cuestiones globales, como […] la pelea contra el terrorismo y el narcotráfico”. Los alcances de la colaboración nunca estuvieron claros. Sin embargo, siempre se relacionó esta participación con un “nuevo rol” para las FFAA.

Esta nueva perspectiva militar presenta un escollo, la ley de defensa nacional de 1988, que estableció una estricta separación entre asuntos de defensa nacional y de seguridad interior. Esta legislación no se ha modificado. Lo que ha cambiado es la interpretación sobre la legislación.

La ley de defensa nacional 23.554 establece que las FFAA actuarán en caso de “agresión de origen externo” (art. 2). Mediante el decreto 727/06 de Kirchner se acotó esta idea al ataque perpetrado por fuerzas armadas de otro Estado. “Agresión exterior” era igual a un ataque de otro ejército estatal.

Al contrario, para el gobierno de Macri –y aquí está la diferencia principal con el de Néstor Kirchner y los dos de Cristina Fernández de Kirchner–, el terrorismo puede realizar un acto de agresión externa. Lo interesante es que el propio decreto 683/18 del actual presidente establece que la agresión debe ser “incompatible con la Carta de Naciones Unidas”. La interpretación de agresión debería, entonces, hacerse de acuerdo también con el derecho internacional.

Si esto es así, debe entenderse que un atentado terrorista sólo hipotéticamente podría ser considerado acto de agresión en caso en que el grupo que lo realiza sea comandado por, o actúe en nombre o reciba apoyo de, otro Estado. Este es el primer requisito que la resolución 3314 de la Asamblea General de Naciones Unidas establece para considerar que se está frente a una agresión internacional. El inciso g del artículo 3 de dicha resolución agrega otro: los actos llevados a cabo por estos grupos deben ser de “tal gravedad que sean equiparables” a los actos de agresión perpetrados por Estados.

La idea de la administración de Mauricio Macri es que Argentina puede ser víctima de este tipo de agresiones y que, al considerarse agresiones de origen externo, las FFAA deben prepararse para combatirlas. Una de las hipótesis que maneja es la existencia en la zona conocida como “Triple Frontera” de células provenientes del terrorismo islámico, sobre todo de la organización Hezbollah, la cual estaría solventada por Irán.

Sin embargo, como surge del derecho internacional al que el decreto remite, sin que se dé alguno de los casos sumamente excepcionales en que se cumplen los requisitos de la resolución 3314, la participación de las FFAA no sería posible legalmente.

Además de ilegal, la idea de que un atentado terrorista es un ataque exterior es inconveniente y anacrónica. Fue discutida con fuerza en Estados Unidos luego de un atentado de características únicas en la historia, como fue el del 11 de septiembre de 2001. Las proporciones del daño fueron mayúsculas y la coordinación del grupo terrorista asombrosa. El gobierno de George W. Bush y sus juristas sostuvieron (y sostienen) que fue un acto de guerra. Esto no se compartió por todo el arco político de Washington, más allá de que en los meses posteriores dichas voces estaban acalladas debido al impacto de la catástrofe. Barack Obama, tan admirado por la administración Macri en sus comienzos, fue uno de los que se opuso desde el Congreso a calificar de “guerra” la lucha contra el terrorismo.

Hoy, a diecisiete años de aquel terrible atentado, no muchos se animan a sostener que la perspectiva bélica haya sido la acertada para afrontar el terrorismo. Las experiencias en Afganistán e Irak, más el detrimento del estado de derecho en el interior de los Estados por medidas de excepción, son razones de peso para que esto sea así. Sin embargo, el gobierno argentino parece esforzarse por asumir, en 2018, la perspectiva de 2001.

Macri ordernó a las tropas patrullar las calles para combatir la inseguridad
Macri ordernó a las tropas patrullar las calles para combatir la inseguridad. Foto – La Voz

 

 

INTELIGENCIA MILITAR Y SEGURIDAD INTERIOR

El segundo cambio importante refiere a la inteligencia militar. Quizás sea este el punto más problemático. La ley de 1988 prohíbe que las FFAA realicen tarea de inteligencia en cuestiones de “política interna”. El decreto de Kirchner acotó aún más esto al inhibir a las fuerzas de elaborar doctrina, planificar, adquirir equipos, adiestrar personal o realizar tareas de inteligencia que se basen en “hipótesis, supuestos y/o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad interior”.

Resalto “seguridad interior” porque no es lo mismo que “política interna”. Macri eliminó esta prohibición de realizar inteligencia en asuntos de “seguridad interna”, manteniendo –por supuesto– la de hacerlo en cuestiones de “política interna” que proviene de la ley. El nuevo decreto afirma que el Ministerio de Defensa tendrá en cuenta la “integración operativa de sus funciones de apoyo logístico a las fuerzas de seguridad” para sus previsiones estratégicas, organización, equipamiento, doctrina y adiestramiento.

Si había algo de lo que se quejaron –con razón– quienes ahora son gobierno cuando estuvieron en la oposición, fue del supuesto espionaje a través de organismos de inteligencia militar dirigidos por el ex Jefe del Estado Mayor César Miliani. Pues ahora, con el decreto de Macri, se ha eliminado la prohibición expresa de realizar inteligencia militar interna. O, cuanto menos, se ha otorgado un subterfugio legal para que las FFAA realicen inteligencia interna.

El punto es el siguiente: las FFAA pueden colaborar con las Fuerzas de Seguridad (Policía Federal, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval). Lo que les está prohibido legalmente es entrar en combate, salvo la excepcional situación de que lo disponga el presidente con la previa declaración de estado de sitio.

Sin embargo, ahora tienen una misión importante según el decreto de Macri: realizar “previsiones estratégicas”, de “organización”, de “equipamiento”, de “doctrina” y de “adiestramiento” para “la integración operativa de sus funciones de apoyo logístico con las fuerzas de seguridad”. Es cierto que nada dice de la inteligencia. Pero también es verdad que deroga la prohibición de realizar inteligencia en asuntos de seguridad interna del decreto 727 de Kirchner. Esto no puede ser inocente.

Aunque sería lamentable, podría argumentarse que los asuntos de seguridad interna, al diferir de los de “política interna” prohibidos por la ley de defensa nacional para la inteligencia militar, pueden ser parte de las “previsiones estratégicas” que el decreto manda a hacer a las FFAA en su función de colaboración con la Gendarmería, la Policía Federal o la Prefectura Naval. La falta de prohibición expresa abre la puerta para que, si hay intención de esta o de cualquier otra gestión en el futuro, se intente utilizar el vacío para realizar tareas de inteligencia desde las FFAA, algo que no trae buenos recuerdos al país.

Militares argentinos
Militares argentinos. Foto – Economis

 

 

FFAA Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

El último punto importante a analizar es la posibilidad de que las FFAA custodien “objetivos estratégicos”. El decreto de Macri establece que la “custodia de los objetivos estratégicos” a los que se refiere el art. 31 de la ley de defensa nacional, será realizada por las FFAA, sin descartar que lo sigan haciendo la Gendarmería y la Prefectura naval, tal cual establece la legislación del Congreso.
Es importante aclarar que en 1988, año de sanción de la ley, Gendarmería y Prefectura dependían del Ministerio de Defensa. Luego pasaron al de Interior y, en la actualidad, se hallan en la órbita del Ministerio de Seguridad. Escudándose en eso, el decreto sostiene que ya no deben ser sólo la ellas las encargadas de custodiar estos objetivos, sino que es tarea que le compete también a las FFAA.

Este es el único punto del decreto que, además de inconveniente, es expresamente contrario a la legislación y, por tanto, evidentemente inconstitucional.

En los considerandos del decreto, se consigna lo que afirma la ley de 1988: que Gendarmería y Prefectura protegen dichos objetivos. Luego aclara que estas dos fuerzas de seguridad ya no dependen de Defensa, sino de Seguridad. Por tanto, deduce que “la protección de aquellos objetivos estratégicos para la defensa Nacional será llevada a cabo por los integrantes del Sistema de la Defensa Nacional identificados en los incisos f) y g) del artículo 9 de la citada ley n° 23.554”. La última frase se repite en el artículo 5 del decreto de Macri.

El inciso f enumera al Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. El g a la Gendarmería Nacional y Prefectura Naval. Esto resulta ininteligible. Si la razón para sacar a la Gendarmería y a la Prefectura de la vigilancia de objetivos estratégicos respondía a que ya no se encuentran bajo la órbita de Defensa, ¿por qué, en definitiva, se mantiene la posibilidad de que también ellas vigilen dichos objetivos?

Pero esta incoherencia es el menor de los males. El problema mayor es que por vía de decreto se les está asignado una potestad a las FFAA que legalmente no tienen. Las consecuencias de esto son imprevisibles.

Supongamos que efectivos del Ejército vigilan un objetivo estratégico, por ejemplo, una central nuclear. Legalmente no pueden hacerlo. ¿Cuál es el límite para ejercer la violencia en caso de que un grupo de personas quiera asaltar la central? ¿Cómo se justificará legalmente las acciones de los efectivos, hombres y mujeres que pertenecerán al último escalafón de la fuerza y que cumplirán órdenes? Son las FFAA las primeras que deberían preocuparse porque ellas realizarán una tarea que no tiene cobertura legal.

Ara Almirante Brown
Ara Almirante Brown. Foto – USN

 

 

PANORAMAS

Las derivaciones de estas modificaciones son muchas, la mayor parte imprevisibles. Sin embargo, es posible que en el futuro nos encontremos con algunas de estas situaciones:

  1. Que nada cambie: Puede ser que la colaboración mediante soporte logístico a las Fuerzas de Seguridad no supere la que se viene desarrollando, por ejemplo, mediante el Operativo Escudo Norte. Este es un escenario improbable porque ya se han movilizado decenas de efectivos a esa zona, sin quedar muy claro para qué.
  2. Aumento presupuestario: Si logran legitimidad mediática ofreciendo resultados, algo que hasta ahora no ha sucedido, es posible que las FFAA pidan por más presupuesto, más espacios de acción y de decisión. Incluso podría postularse la necesidad de una modificación en la legislación que les permita intervenir de manera directa –y no sólo con apoyo logístico– en el combate contra el narcotráfico.
  3. Nueva legislación: Si lo anterior se combina con una amenaza inminente de cualquier tipo (probablemente agrandada por las autoridades estatales), es posible pensar en un decreto de necesidad y urgencia que modifique la legislación.
  4. Choques internos: En cualquier caso, es muy probable que las fuerzas de seguridad choquen con las FFAA y se echen culpas por deficiencias o errores. Esto ha sucedido entre Gendarmería, Prefectura y las policías provinciales y la federal desde que las dos primeras comenzaron a actuar decididamente en asuntos de seguridad interna en la década de 1990. Las antiguas pujas de poder renacerían por la superposición de funciones que la perspectiva policial de las FFAA del gobierno de Macri promueve.
  5. Descrédito: Independientemente de lo anterior, es muy posible que en el mediano plazo llegue el desprestigio de las FFAA (si es que pueden desprestigiarse aún más de lo que ya están) por su accionar. Si en el contexto de una detención o bien de una intercepción aérea realizada por efectivos de las FFAA se producen heridos o muertos por exceso de fuerza, la condena mediática y popular se hará sentir. Serán ellas el blanco de las críticas más duras, incluso de quienes hoy apoyan los cambios promovidos por el gobierno.

 

 

FINAL

Salvo en lo que refiere a la vigilancia de objetivos estratégicos, el decreto 683/18 entra dentro de las facultades del Poder Ejecutivo y en los marcos constitucionales. Eso es así más allá de que sea inconveniente, infundado y, como política de defensa, absolutamente ineficiente. El terrorismo y el narcotráfico no se combaten eficazmente por medios militares, sino por el Poder Judicial y las fuerzas de seguridad. Son las acciones de inteligencia y de seguimiento del financiamiento y el lavado de dinero los aspectos fundamentales a tratar. Nada de eso es competencia de las FFAA, que se preparan para otro tipo de actividades.

Con este tipo de decisiones, los escasos recursos de las FFAA se desvían a sus funciones secundarias, desatendiendo la principal: la protección de la soberanía nacional y la integridad territorial. Si se tiene en cuenta que Argentina cuenta con la Policía Federal, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval como fuerzas de seguridad, no tiene ningún sentido superponer otra institución cuya misión principal es otra. Menos si esa institución adolece de enormes falencias presupuestarias y de equipamiento, como es el caso.

 

 

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Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Córdoba. Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Nacional de San Juan. Becario postdoctoral de Conicet.